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深圳城管邀请律师随队执法

发布日期:2016-09-21 浏览次数:
  
    多年来,城管执法难的问题一直存在,为了避免冲突,甚至尝试“鲜花执法”“直播执法”。
    2014年,深圳城管沙河执法队为了治理辖区“脏乱差”的白石街,首次尝试推行“律师驻队”模式,邀请律师随队执法,并对执法队员的瑕疵提出建议。当年,执法队立案执行率达96%,暴力抗法大幅减少。
    2015年,深圳南山区开始在全区推广“律师驻队”模式。同年9月,深圳市城管局与司法局联合发文全市推广。目前,“律师驻队”模式覆盖深圳57支执法队,覆盖率达89%。此外,广东省多地也开始试行律师驻队模式,如惠州、珠海等。
    专家认为,比起“鲜花执法”“直播执法”等,“律师驻队”在执法本身“合法性”上下工夫,这在治本上更进一步。但是,律师如何保持中立角色仍是关键。
困境执法存瑕疵 抗法频发生
    深圳城管执法新模式的“起点”始于白石洲村。这里曾是深圳最大的城中村之一。
0.6平方公里的白石洲村,涌入了11万外来人口。500多米长的白石街贯穿南北,成了商贩的集中地。除了150多家店铺,各种小商小贩也聚集于此,占道经营、超线经营,经常把这条5米多宽的小路堵得水泄不通。
    这条街曾被深圳城管沙河执法队视作最难啃的一块骨头。3年前,沙河执法队队员吴哲刚到这里时,感觉自己除了吃饭,全天8个小时工作时间几乎全部耗在这里。“有时候刚走到街尾,前面的小商贩又冒出来。”他说。
    按照规定,对违法行为人,若劝说无效,城管执法队员可以开具相关法律文书。但吴哲很快发现,他开的法律文书根本没有什么用。“递过去,转个身,就会被揉成废纸扔掉。”
据城管执法队员们统计,法律文书发下去,基本只有4成能解决问题。由于“法定程序”难以到位,有执法队员便开始倾向于采用强制手段,由此陷入暴力“执法”与“抗法”的死循环。
    吴哲在白石街就经历过一次。在一家蔬菜水果店,他已经开过3单法律文书,但都石沉大海。蔬菜货架和收银机依旧违规摆放在店外的台阶上,店内3名工作人员根本不理会劝导。吴哲变得恼火起来。决定采用强制性手段——没收货架。
    冲突几乎立即发生。吴哲看到,两名女店员突然冲出来,抢下他手中的货架,直接冲向执法车,躺在车下。围观群众也指责城管“抢人东西”。吴哲等人僵持了两个多小时之后只能报警,直到凌晨才处理完毕。
    有数据统计,2013年,发生在这里的暴力抗法事件有30多起。同时,在2012年和2013年,沙河街道执法队执行到位的案件分别只有52件、60件,案件执行率仅为40%。
试点:律师常驻队 建议“重证据”
    偏低的案件执行率,也显示出城管自身执法中存在的一些瑕疵。为此,沙河执法队队长唐恩明萌生了邀请专业法律人士前来“协助”的想法。
    当时,深圳正在推行政府法律顾问制度,法律顾问会全面参与政府事务。受此启发,唐恩明同沙河街道办事处主任陈书爱商议之后,找到了广东省国晖律师事务所合伙人谢挺。“几个人商议后,一拍即合。”
    2014年6月,沙河街道成为全国首个推行“律师驻队”模式的城管执法队。
    “沙河模式”具体内容是:执法队通过购买服务,与广东省国晖律师事务所签订合作协议。律师事务所则派2名律师常驻执法队,随队执法。
    律师王跃琼是其中之一,当年7月开始随队执法。据她说,“上岗”之前,她曾花了一个月时间,摸清城管的职责和法律条款。
    王跃琼上岗当月,一名执法队员便与白石街商贩刘毅(化名)发生冲突。强制扣留的过程中,商贩与队员有肢体接触,说城管打了他。
    王跃琼表明身份后,刘毅先是有点吃惊,但显然更愿意信任她。王跃琼调出现场录像,发现队员只是扣押商品,没有打人。她将情况反映给商贩,并现场告诉刘毅,他的行为为何违法,以及需要承担哪些法律后果。
    第一次接触律师的刘毅有些吃惊,“律师都来了,那这事看来是真的”。
这件事后,王跃琼单独找到执法队员,沟通执法中的瑕疵。她说,要注重取证,尽量少用强制措施。
    此后的100余次随队执法中,王跃琼在登记表上密密麻麻记录执法方面存在的问题,如没有表明身份、留置送达法律文书的各个环节没有拍照、劝导过程语气过于强烈等。刚开始时,王跃琼对一次执法中存在的问题,需要记录两三行。
    在王跃琼看来,“驻队律师”就像是城管和商贩之间的沟通“中介”。在她的建议下,执法队员们不再经常使用“直接对抗”式的手段,降低了现场发生冲突的几率。同时,进一步强化了执法队员的“证据意识”。
    执法队员处理问题的思路也发生了很大变化。“没必要起冲突,也不会主动采取暂扣等手段,走正常程序就可以。”吴哲说。
推广:深圳近9成执法队启用该模式
    第一次收到“律师函”,新便民百货的老板王明(化名)感觉事情闹大了。
    驻队一个多月后,王跃琼整理出白石街20多宗案件,发放律师函。王明是收到律师函的其中一位,当天下午便拿着函,急匆匆跑到执法队。按照流程,王跃琼先给他普及法律知识,做笔录,并进入处罚程序。
    王跃琼发现,很多当事人把法律文书不当回事,却把律师函看做“天大的事”。有的店主甚至抓着她的手,急切询问能否将律师函放在队里,不想再拿回家,感觉像颗“定时炸弹”。
    沙河执法队案件数量和执行率也大幅上升。据沙河执法队统计,2014年7月至2015年年底,执行到位案件数量增至595件,执行率高达97.48%,同时,暴力执法、暴力抗法数量显著减少。
    深圳市城管监察支队支队长冯增军看到这个变化,觉得“其他执法队也能试试”。2015年9月,深圳市城管局与司法局联合发文,向全市推广律师驻队,并制定规范。
    记者在一份深圳市城管局联合司法局发放的文件中看到,驻队律师需要接受监督指导。其中,深圳市司法局监督指导驻队律师工作,律师协会负责律师事务所和驻队律师的行业监管,并对驻队律师工作中违反律师职业道德规范的行为进行处罚。
    按照要求,今年底前,80%的街道执法队采用律师驻队模式执法。新京报记者了解到,截至目前,深圳已有57支执法队均已启动该模式,覆盖率89%。
    从统计数字来看,律师驻队模式的实施,为其他城管执法队带来的收效还是较为明显的。
    据深圳民治执法队综合科副科长杨玮介绍,之前执法队有法律顾问,但没到驻队这么“深入”,队员日常执法中很多问题还是得不到解决。2015年,该执法队也开始推行律师驻队模式。记者获悉,2015年以来,执法队执行的2000多起案件,未出现一宗复议情况。
观点:“全国推广需因地制宜”
    在“律师驻队”模式的实施过程中,也引发了一些争议。比如律师能否始终坚持“中立”立场。
    对此,冯增军向新京报记者回应,驻队律师不会沦为城管的附属品。“律师有基本的职业准则,每一起案件都要经得起司法检验。”他表示。
据冯增军介绍,作为律师驻队模式的配套机制,目前深圳市正在建立律师履职的评价制度,预计今年试水。
    “律师驻队”模式是否可大范围推进?冯增军认为,全国城管碰到的问题、面对的执法现状类似。“打造专业法治化执法队伍,律师驻队可以起到推动作用。”
    在中国政法大学法治政府研究院副院长王静波看来,驻队律师与行政机关没有直接利害及隶属关系,相对其内工作人员,没有执法任务要求。行政相对人也更容易接受其意见。
    但是,王静波指出,在推广的过程中,需注意“因地制宜”,政府应统筹考虑降低律师和行政机关之间的关联关系。