单培培，山东衡明律师事务所是山东省首届优秀律师事务所，作为潍坊律师事务所选择该论文为优秀论文。摘要：食品召回法律制度是我国解决食品安全问题的重要举措。文章从我国现状出发，结合我国法律体系、食品安全标准、监管体制、惩罚机制、配套措施的缺失，提出了完善食品召回制度的建议：完善法律体系、统一食品安全标准、加强监管等等，逐步完善我国的食品召回制度。
关键词：食品召回 不安全食品 食品溯源 责任保险
食品安全历来是公众和政府共同关心的大事，食品安全是保障我国经济、社会顺利发展的基础。但近年来却频繁发生食品问题，如苏丹红、三聚氰胺、瘦肉精等，这些事件严重损害了企业的经济利益、声誉以及公众对食品领域的信心。尽管我国采取了各类措施来遏制食品问题的发生，但是效果甚微。这说明了我国长期缺乏对食品领域的严格管理。虽然我国在《食品安全法》中对食品召回予以了概念性描述，但对于其具体的规定确是空白，此外我国还缺少专门性的食品召回法律。因此为应对食品领域的诸多问题，必须着力完善我国的食品召回法律制度，加强对食品领域的监管，积极应对频发的不安全食品问题，重新塑公众对食品领域的信心。
一、食品召回制度起源与涵义
（一）食品召回的起源
食品召回概念的出现不是一蹴而就的，而是借助产品召回而发展起来的，追本溯源，产品召回是食品召回的奠基石。产品召回制度第一次出现是在二十世纪六十年代的美国汽车行业：美国的拉尔法律师发出号召要求汽车公司对“缺陷车辆”进行善后，美国国会进而发布了《国家交通与机动车安全法》，规定汽车制造商有义务将车辆存在的安全隐患通报给国家公路安全管理局和广大用户，同时要及时向公众公布汽车召回的信息，并对召回汽车进行免费修理。这次的事件刺激了其它的行业，使召回制度不再仅仅局限于汽车行业，开始向各行业普及。
我国在改革开放之后生活有了巨大的变化，人们对于食品不再专注于数量而是着眼于食品的“精致”，食品质量问题开始愈发重要。再加上食品领域频繁出现问题，建立和完善食品召回法律制度成为我国解决食品问题的关键。我国从新中国成立来就专注于食品的数量，而忽视了食品的质量，因此在食品召回制度建立方面比较落后。九十年代之后，我国食品领域开始频频出现问题，激素鸡、假牛羊肉、不合格的农夫山泉……这些不安全食品的出现促使我国开始走向建立食品召回法律制度的道路。国家于1995年《食品卫生法》颁布了：“对生产经营禁止生产经营的食品或生产经营不符合营养卫生标准的专供婴幼儿的主辅食品的,责令停止生产经营,立即公告收回已售出的食品,并销毁该食品。”虽然这部法律未明确提出食品召回，但是从本质上看该条文所表达的是食品召回制度，因此这部法律是我国食品召回法律制度的鼻祖。
（二）食品召回制度的涵义
食品的安全召回制度是为了消除不安全食品，食品生产者违反法规生产出不安全食品之后之后，必须采取措施予以弥补，及时消除不安全食品的危害。
食品召回依据不同的标准可以分为不同类型。首先，依据决定召回的主体不同，分为企业主动召回和政府责令被动召回。企业主动召回是指企业主动停止生产和销售，并及时通知消费者停止消费，将不安全食品召回；政府被动召回指的是由国家质量监督管理部门责令各类不安全食品企业召回其不安全食品并采取措施以保障市场的正常运行。前者是基于经营者的商业道德和经营环境，后者具有立法强制力。其次，依据食品安全的危害程度，将其分为三级。该划分是根据不安全产品的危害程度所定的。一级召回：不安全食品已经或可能危害人体健康或是流通的范围广、社会影响大的的召回；二级召回：不安全食品已经或可能影响人体健康，危害程度较一级轻，并且流通的范围狭窄，社会影响小的召回；三级召回：较一级、二级影响小、危害小，不会对人体造成明显危害的不安全食品的召回。
二、我国食品召回法律制度的发展现状与存在问题
（一）我国食品召回法律制度的发展现状
我国食品召回制度名词的出现是在地方法规中，当时国家层面的法律处于空白状态。真正标志我国食品召回法律制度开始建立的标志是2002年11月北京政府所制定的“违规食品限期追回制度”，该制度规定对于市场上的不安全食品在发现后的四个小时内要保证从市场上消失。经过这一制度的推及，我国其他各省开始纷纷效仿，相继推出了食品召回的制度。由于国家层面的法律处于空白状态，食品召回法律制度的实施具有局限性，食品召回法律制度的实施力度难以保证。 进入21世纪后,随着食品安全事故的大量发生,国家也开始日益重视食品召回制度建立和完善。2004年国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中规定了严格实行不合格食品退市、召回、销毁、公布制度，这是国家层面的首次规定。后又在2007年《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》中确立了主动召回和责令召回两种不同的食品召回方式，同时以行政法规的形式大大扩大了不安全食品召回的适用范围。这是我国国家层面的首次规定，但因为位阶低，难以发挥作用。因此在2009年6月制定的《食品安全法》弥补了这一缺憾。自20世纪90年代之后我国致力于构建一套全面、完善的不安全食品召回制度。
我国现行法律法规主要有三部关于食品召回制度的有关规定：一是2009年颁布实施的《食品安全法》中第53条：“国家建立食品国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准,应当立即停止生产,召回已经上市销售的食品,通知相关生产经营者和消费者,并记录召回和通知情况。”二是2007年督检验检疫总局颁布的《食品召回管理规定》，对食品召回的类型以及召回的等级都做了说明，同时也简单介绍了召回的程序以及具体措施。三是《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第9条规定:“生产企业发现其生产的产品存在安全隐患,可能对人体健康和生命安全造成损害的,应当向社会公布有关信息,通知销售者停止销售,告知消费者停止使用,主动召回产品,并向有关监督管理部门报告。”
（二）我国食品召回法律制度存在的问题
现行立法有关食品召回的规定存在诸多问题，笔者总结以下：
1.缺少健全的食品召回法律体系
我国建立不安全食品召回法律制度的依据是《消费者权益保护法》第18条：“经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷，即使正确使用商品或者接收服务仍然可能对人身、财产安全造成危害的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取防止危害发生的措施。”我国食品召回法律制度起步晚，还未对食品召回的法律制度进行系统的阐述，过于浮于表面。我国在《食品安全法》中虽然提到了食品召回，但是仅停留在了概念层面，对于食品召回的程序、措施等方面都未予以阐释，导致食品召回难以在实践中得以运行。另外我国缺少食品召回的相关法律，食品召回的规定过于零散，没有健全的法律体系。
由于我国立法制度的落后，许多食品案件发生后由于缺乏足够的法律依据导致食品的生产者、经营者以及销售者往往不必采取任何措施就可逃脱法律的制裁，消费者的权益难以得到保障，影响法治社会的建立和社会的和谐稳定。
2.缺乏统一的食品安全标准
不安全食品的范围尽管在《食品安全法》中有了规定，但是食品安全标准的确定却没有统一的定论。我国的食品安全标准不得不说正处於一个混乱的秩序当中，缺乏统一的食品安全标准。我国现阶段存在的食品安全标准可以说是错综复杂，既存在国家的又有地方的标准，既有行业的又有卫生的，极度缺乏统一性，这样的现状造就了我国不安全食品的鉴定难度，使我国的食品安全标准的实施缺乏可操作性，不安全食品的评价体系难以建立，食品召回法律制度也难以真正实行。国务院为应对这种情况虽然制定了《食品安全国家标准管理办法》，规定了国家实行统一的国家标准，废除各个行业标准、地方标准，统一食品安全标准，保障我国食品召回法律制度的正常运行。但是这项工作不是一簇而就的，我国要实现统一的食品安全标准还有很长的路要走。
3.缺乏合理的食品召回监管体制
政府监管部门职责不清，权力交叉重叠。我国食品领域之所以频发问题，很大一部分原因在于我国的监管体制。我国实行的是多个部门共同实施监管，各个部门职责混乱，权力交叉重叠现象突出，影响我国食品召回制度的正常运行。对食品领域进行监管的主要有：质量监督部门、食品药品监督管理部门、工商行政管理部门，这在《中华人民共和国食品卫生法》中做了规定，但是却未明确各自职责。由于缺少统一的管理部门，在执法过程中过于追求本部门利益而忽视整体利益，使得我国食品召回难以顺利实施。权利分配的不均匀也使得各级部门对于不安全食品的出现互相推诿，在事件发生时难以同心协力，食品召回法律制度的建立便有名无实。
4．缺乏对不安全食品召回的惩罚机制
对于不安全食品的生产企业的处罚，我国在《食品安全召回管理规定》中予以了规定，但是该项规定所采取的仅仅是警告、罚款等轻微措施，罚款的数额甚至最高才到3万，远远低于生产不安全食品的利润。这项规定还忽视对违反食品召回的企业所应承担的各类责任。因而该项措施对于企业来说并没有多大的约束力，仅仅起到摆设的作用，也就难以起到遏制不安全食品的生产。
5.缺少与食品召回相对应的配套措施
我国食品召回发展极不成熟，缺少食品召回的信息系统、检测系统、食品溯源机制等配套措施。我国信息系统落后，食品召回信息不健全，难以保障群众知情权；食品检测技术落后，检测体系不完善，食品召回实施难度加大；缺乏沟通协调机制，政府难以及时解决不安全食品问题，；食品溯源机制不完善，不安全食品卷土重来现象时有发生；缺少食品召回责任保险制度，食品召回成本大，中小企业难以承受，被迫寻求其他非法途径解决，最终影响我国食品召回制度的实行。正是因为食品召回缺乏与之对应的配套措施才使得我国食品召回的实行存在难度，因此要尽快建立相应的配套措施来保障我国的食品召回制度。
三、完善我国食品召回法律制度的思考与建议
(一)完善食品召回法律体系
我国的食品召回法律制度缺乏完备的法律体系，根据这一具体情况，如何完善食品召回法律体系成为当务之急。
首先，《食品安全法》中增加实施食品召回制度的具体措施，同时建立专门性法规。完善食品召回法律体系首先要对《食品安全法》进行完善加工，增强食品召回的可操作性。其次应提升《食品召回管理规定》到法律层次，同时建立配套的法律法规，形成合理、全面、统一、科学、高效的食品召回体系。除上述以外针对各类肉、菜、水产品、食品添加剂等应建立单行的专门性经济法规，在《食品安全法》的基础上对各类食品进行细化，结合国际上的食品标准以及中国的国情，明确各类食品的召回范围、标准、程序以及所要承担的责任。
其次，建立健全与食品召回法律制度相关的法律。我国的《产品质量法》中规定了产品召回的措施，将食品召回法律制度与产品召回相结合是必然的选择。只有将《产品质量法》与《食品安全法》进行系统杂糅、衔接，补充食品召回的具体内容，防止法律条文冲撞、内容不一，建立健全食品召回法律制度的相关法律。
（二）建立统一的食品安全标准
因我国食品安全标准缺乏统一性，导致食品召回的实施难度过大，因此建立统一的食品卫生安全标准是当务之急：
首先，应从实际国情出发，参照国际食品安全标准，建立起符合我国国情的食品卫生安全标准。通过加强与国际化加强与国际标准化委员的合作与协调，努力推进中国食品安全质量标准的制订，建立起一整套适应当前经济发展要求的国家强制标准，切实解决好目前食品安全标准残缺、混乱，食品标准水平不高的问题。建立起具有统一性、强制性和权威性的食品安全标准。
其次，逐步清理不统一的食品安全标准，制定各类产品的统一标准。只有建立起了统一的食品安全标准，我国的食品企业才能更好的发展，遏制住不安全食品的生产，增强进入市场的竞争力，才能在国际竞争中处于不败之地。
（三）加强食品召回的监管力度
1.设立统一的监管部门，明确责任，提高部门的行政效率。我国由于权力分散，各部门权力重叠，难以发挥食品召回制度的作用。为克服这一弊端，我国可以建立起以国务院为首的监管体系：首先以国务院为主管部门，统一管理全国的食品召回工作，统一发挥带头作用；其次下设工商部、食品质量监管部门等等分散具体职责，统一听从国务院管理，防止权力的重叠和集中，以提高部门的行政效率。
2.建立食品召回管理小组，对不安全食品的召回实行时时监控。建立起由专业人才、政府部门、企业人才共同组成的管理小组共同对食品召回的进程进行时时监控与指导，防止不安全食品再次流入市场。同时应针对食品召回实施中出现的情况进行具体分析，制定应对措施，保障食品召回的正常运行。
我国应建立系统的法律监控体系，将食品的生产过程，从源头开始进行全程监控，将食品从生产到销售都纳入监控体系，建立起完善的食品召回体系，严防缺陷食品的产出，从源头遏制缺陷食品的产出。
（四）加大惩罚力度，减少不安全食品的生产
我国对于不安全食品的惩罚力度过轻，难以起到遏制的作用。因此明确法律责任，适当加大惩罚力度是其必要措施。
进一步加强惩罚性赔偿的力度，增加生产不安全食品的成本。惩罚性赔偿机制第一次使用是1763年的英国判决中，直至19世纪中叶该项制度已被英美法院普遍采纳，到二十世纪我国开始引用。我国《食品安全法》虽然规定了10倍的惩罚赔偿措施，但是对于不安全食品生产者和销售者来说可能只是九牛一毛，并不能发挥该项机制有效的遏制和教育功能。因此应进一步加强赔偿和惩罚的力度，根据不安全食品的成本进行具体的赔偿数额，威慑食品领域中的害群之马，遏制住不安全食品的生产，确实保障食品召回的推行。
（五）建立健全食品召回法律制度的各项配套性措施
企业都是以营利为目标，追求利益的最优，因此在食品召回的过程中必须有完善的配套措施。
1.建立完善信息公开制度。建立完善的食品召回信息系统，将食品领域的信息予以系统汇总，保障在实施食品召回时的正常运行。我国食品信息的规范透明度不够造成了食品问题发生后难以及时发现和解决。因此，在今后的卫生标准、产品标准、管理办法等的修订工作中，政府相关部门应加强科学性和透明度，结合我国食品消费的实际，兼顾产业健康发展导向，尽快建立现代化的信息平台，保障群众的知情权。我们可以通过建立权威的杂志或者网站，及时准确向公众提供及时的信息。另外也可以建立相关的机构，及时听取群众意见，接受专家建议，以便能更好的解决不安全食品召回问题，保障我国食品领域信息的畅通和透明。
2.强化食品检验检测体系。 与西方发达国家相比我国的食品检测技术明显落后，很多不安全食品在我国检测技术下显示没有问题但出口时却被他国检测出存在诸多问题。因此，我们所要做的是借鉴西方发达国家的先进经验，结合我国的具体国情，加大政府财政的支持力度，逐步完善我国的食品检测制度，逐步建立起设备先进、技术进步、专业人才集聚，效率高校的检验检测体系。另外还需建立企业自身的检测体系，实现企业自检。通过强化我国的食品检测技术，将结果定期发布，发挥检测效果的法律效用，做到技术要求和我国的食品召回法律制度相结合，真正让不安全食品退出我国的食品市场。
3.建立消费者、企业与政府沟通机制。我国正是因为缺乏消费者与企业、政府沟通的机制导致我国的不安全食品问题频发，因此我国要建立其三者之间的沟通的机制。通过建立沟通部门接受消费者与企业的建议、意见或由政府出面协调企业与消费者之间的问题，这会成为不安全食品的发现、解决的重要途径，也必将成为食品召回法律制度得以正常运行的重要途径。
4.建立完善的食品溯源监督机制。对食品的各个阶段做出详细的信息记录，从生产的源头予以监控，保证一旦发现不安全食品问题能立即找到问题发生的原因和根源，把握不安全食品的流向，以便食品召回的顺利实施。因此建立和完善我国的食品溯源监督机制，将食品领域的各个阶段纳入到我国的食品溯源监督机制当中，实现全方位的监控。
5.建立食品召回责任保险制度。我国因缺乏食品召回保险制度导致许多企业在食品召回过程中难以承受，企业发展面临巨大打击。因此建立食品召回保险制度，由政府财政出资保证，转嫁企业的召回成本是我们现今工作的当务之急, 建立食品召回保险制度转嫁了企业的成本，使企业得以存续，消费者的权益也能得到最终保证，因此建立健全食品召回责任保险制度迫在眉睫。建立食品召回责任保险制度仅仅靠保险机构是不够的，国家也应发挥作用，在某些特殊食品领域建立与保险机构合作的救济机制，以保障我国食品召回的正常运行以及消费者的合法权益。在我国先后发生的乳制品事件就是这一救济机制的尝试，取得了不错的效果。因此我国应建立起重大食品安全事故的国家先行赔偿制度，即在不安全食品造成社会危害时，如果未查明不安全食品的责任人，可以先行使用由财政支持的保障基金对受害者进行帮助和赔偿，随后向真正责任人追偿并对其进行法律处罚，保障受害者的合法权益。
结束语
完善我国的食品召回法律制度并不是一朝一夕可以做到的。真正消除不安全食品，需要社会各界的共同努力，每天进步一毫米，对于食品召回法律制度的建立也是一种进步。“法律就是秩序，由好的法律才有好的秩序”美国总统威尔逊这样说，我国需要食品召回法律制度的建立。我们现在要做的是使食品召回制度真正成为法律，成为食品领域的秩序，真正能规范我国的行业秩序。
参考文献
[1]张志健：《食品安全导论》，北京：化学工业出版社，2009年。
[2] 徐孟洲：《经济法原理与案例教程》，北京：中国人民大学出版社，2006年。
[3]张云：《我国缺陷产品立法研究》，北京：北京经济管理出版社，2007年。
[4]付一津：《论我国食品召回制度——从金浩茶油密召事件切入的分析》2011年第2期。
[5]左媛：《试论我国食品召回法律制度的完善》，《重庆与世界》2011年第第2期。
[6]王宗莉：《浅析我国食品召回法律制度》，《法制与社会》2011年第3期。
[7]王亚南：《论食品召回法律制度》，《经济与法》2010年第2版。
[8]许和平：《我国食品召回制度法律探析》，《福建政法管理干部学院学报》2009年第4期。
[9]韩利琳：《从“卡斯尔伯里食品案”看我国食品召回的法律规制》，《河北大学》2008年。
[10]朱得修：《对建立和实施食品召回制度的探讨》，《山东省肉类协会报》2006年第3期。
[11]何清：《对完善我国食品召回制度的若干建议》，《决策与信息：下旬》2011年第9期。
[12]苏保涛：《对完善我国食品召回制度的若干思考》，《宜春学院学报》2009年第31期。
[13]杨明亮、赵亢：《发达国家和地区食品召回制度概要及其思考》，《中国卫生监督杂志》2006年第13期。
[14]郝翔鹰：《构建食品召回制度的法律思考》，《郑州航空工业管理学院学报》2007年第26期。
[15]王菁、刘文：《国外食品召回制度的现状与特点以及对我国的启示》，《食品科技》2007年第12期。
[16]胡长利：《实行召回制度 保障乳制品安全》，《中国乳业》2012年第123期。
[17]刘文、王菁：《我国食品召回制度的现状月特点》，《中国标准化研究院报》2007年第20期。
[18]焦士雷：《我国食品召回制度面临的困境与制度完善》，华东政法大学：《决策与信息》，2010年9月。
[19]李彩艳、徐燕峰：《论缺陷食品召l口1制度的完善》，《华东交通大学学报》第26卷第2期。
[20]袁建群、丁宪：《部分发达国家和地区食品召回制度的现状及其思考》，《中国食品卫生杂志》2007年6月。
[21]曾玉玲：《经济法视野下我国食品召回制度的完善》，《山西省政法管理干部学院学报》2012年第28期。
[22]杨林：《采用全球统一标识实施食品安全追溯》,《轻工标准与质量》2008年第25期。
[23]李彩燕：《论缺陷食品召回制度的缺陷》，《华东交通大学学报》2009年第26期。
[24]胡晓生：《关于建重大食品安全事故国家先行赔偿制提案》，《小康》2009年3月。
[25] 吴树田：《我国食品召回制度的改革与完善》，硕士学位论文，河北大学，2012年6月。
[26] 王彦晓：《缺陷产品法律制度研究》，硕士学位论文，西南财经大学，2006年4月。
[27]罗一耘：《消费者保护视野下的食品安全监管研究》，硕士学位论文，西南政法大学，2011年。
[28]夏艺芳：《我国食品召回制度及其完善》，硕士学位论文，苏州大学，2011年。
