侯丕雪，山东衡明律师事务所是山东省首届优秀律师事务所，作为潍坊律师事务所选择该论文为优秀论文。摘 要：ADR即非诉讼纠纷解决机制，是当今世界各国普遍用于解决纠纷的方式，这一制度能有效缓解法院的诉讼压力、节约社会资源，更有利于社会和谐稳定。我国历来就有以调解方式解决纠纷的传统，由于一段时期以来过于强调司法诉讼的作用以及人们法治意识的增强，人们遇事就想找法院的观念导致法院案件激增并长期积压，不利于矛盾纠纷的及时化解和社会的稳定。当前我国正处于充分发挥司法能动性，构建人民调解、行政调解、司法调解三位一体的大调解格局的重要时期，国际ADR的发展也呈现出不同的趋势，对国际ADR的研究可以为我们构建大调解格局提供立法上、程序上、制度设计等各方面的借鉴意义，使我们的大调解改革进程更加科学合理，更好地适应社会的发展进步。
关键词：ADR 立法 制度设计
引 言
当前，我国的纠纷解决机制仍然属于相对单一的司法纠纷解决模式，大多数案件以法院的判决结案为主。随着市场经济的不断发展，经济贸易复杂性的加深以及国民法治意识的不断增强，我国的民商事纠纷日益繁多和复杂，国内法院面对过多的诉讼案件也承受着巨大的压力，诉讼效率也因案件的逐渐积压而不断下降。在这样一种情形下，单一的纠纷解决模式一方面无法满足当事人在程序选择上寻求多样化的需求，给当事人造成较大的诉讼压力，另一方面难以有效处理法院日益增多的各类案件，不利于纠纷的解决和社会的稳定。在构建社会主义和谐社会的大环境下，更应该重视非诉讼纠纷解决机制的价值和社会作用，通过调解方式解决民事纠纷成为重要的纠纷解决途径，调解制度不仅可以分流法院的诉讼压力，而且其理念符合我国自古以来“以和为贵”的精神，有利于维护和谐的人际关系，在我国有着坚实的文化和思想基础。国际ADR（非诉讼纠纷解决机制）的形式、宗旨与我国传统的调解制度不谋而合，在当今构建大调解格局的背景下，制度更为健全、发展更为完善的ADR制度对于我国非诉讼纠纷解决制度的建设有重要的借鉴意义。
一、ADR的功能、现状及发展趋势
（一） ADR的概念和功能
ADR是英文中Alternative Dispute Resolution的简称，指非诉讼纠纷解决机制，亦称选择性纠纷解决方法或替代性纠纷解决方法。其概念来源于美国，最初是指于20世纪逐步发展起来的各种诉讼外解决纠纷的方法，随着ADR的不断发展，其内涵也不断扩大，现在泛指世界各国均普遍存在的民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。美国1998年《ADR法》（Alternative Dispute Resolution Act of 1998）定义为：代替性纠纷解决方法包括审判法官的判决以外的程序和方法，在这种程序中，通过诸如早期中立评估、调解、小型审判和仲裁等方式，中立第三方在论争中参与协助解决纠纷。
与法院诉讼制度相比 ，ADR有其独特的功能：
1.提高效率，应对诉讼爆炸
各国诉讼制度为了实现社会正义，均在立法上设置了较为复杂的诉讼程序，但这种诉讼制度在社会不断发展的情况下必然出现的问题就是由于案件审理时间过长造成大量的案件积压，法院审理效率低下。美国著名法律经济学家波斯纳说：“正义在法律中的第二个意义就是效率。”案件的大量增加甚至长期积压不仅对法院是一个危机，对于欲通过诉讼寻求正义的案件当事人来说也是一个危机，总之这对于一个国家的安定和社会的发展都是相当大的潜在威胁。而ADR就是在对效率的迫切需要之下产生的，在法院的程序迟延、诉讼积压、费用高昂的情况下，替代性纠纷解决机制则可以扬长避短，相对迅速、低廉、方便地解决纠纷使得当事人在付出较少的情况下获得更大的利益，尤其是在当时的选择权能够得到充分保证和救济的条件下，替代性纠纷解决方法通常是当事人的首选，它能极大地缓解司法和社会的压力，提供符合情理、追求实质正义的个别衡平。
2.保护当事人的隐私，和平解决纠纷
传统的法院诉讼制度尤其是对抗制的诉讼经常使双方当事人因琐碎的案件而反目成仇，一旦上了法庭便避免不了会产生对对方的敌意，由于法院的判决以证据为根据，当事人为了提供充分的证据会不加取舍将其搜集的证据全部提交法庭，不利于当事人原有关系的维持或隐私的保护，也不能提供他们寻求的和解和对正义的需求。ADR提供了一种缓冲机制，减少对抗性，有利于纠纷当事人未来更好地合作或者相处。尤其是ADR的结果是建立在当事人合意的基础上，履行起来更容易快捷，避免了判决中执行难的尴尬，也减轻了由此给社会带来的执行成本和风险，增加了安定的因素。
（二）ADR的现状及发展趋势
当今世界各国都存在非诉讼纠纷解决机制，由于各国的地域、文化、历史等的差别，在形式和内容上都显示出各自的特点和不同的发展格局。其实，当代ADR并不存在统一适用的标准和机制，每个国家都是根据自身特点和国情在寻求适合自己的非诉讼纠纷解决机制。下面将以美国、德国、日本三个国家的ADR发展为例说明：（1）美国是ADR发展最早的国家，也是ADR最积极的推动者。美国是一个多元文化的国家，人们“好讼”以至于出现“诉讼爆炸”的现象，但美国人的实用主义理念使他们往往能够通过实践冲破某些传统理念的束缚开拓出新的道路，诉辩交易的广泛应用充分证明了这一点。当代美国不仅充分运用民间ADR的力量机制来解决纠纷，而且在一些法院附设仲裁和调解等第三人解决纠纷的方式，从而把ADR引入诉讼机制，形成了诉讼过程中的ADR。ADR在民商事纠纷的解决中发挥着越来越重要的作用。（2）德国则表现出与美国较大的差别，作为一个以严谨著称的民族，其司法制度、诉讼程序乃至整个纠纷解决机制都是严密精心设计而构建的完整的一整套制度。对于不断发展的社会现状和需求，他们也总是能够通过及时对相关法律的修改来应对不同的问题。由于德国的职权主义色彩、以及本身形成了一个多元化的纠纷解决体系，裁判是解决绝大多数纠纷的方式，因此对ADR的应用是相对较少的。（3）日本在纠纷解决中经常使用ADR，不仅在传统的家事和民事调停中大量应用，而且在涉及环境、产品责任等具有公法性质的领域也十分重视ADR的作用。日本还重视对ADR的多元化应用，使ADR的发展和司法利用成为相互促进和互补的协调机制，也更适合日本社会和当事人的实际需要。实践中的广泛应用来自于日本学者对ADR的重视和研究，日本法学界普遍认同ADR在扩大法律利用和改善司法方面的价值。此外，随着经济全球化的发展，国际经济贸易纠纷增多，一些国际组织也设置了不同的ADR，例如WTO根据其协定附属文件建立的纠纷处理机关DSB(Dispute Settlement Body)和世界知识产权组织所设立的纠纷解决机构，在处理国际性纠纷上都发挥了重要的作用并取得了良好的效果。
目前ADR的主要形式有谈判、调解和仲裁，此外各国也出现很多具有特色的其他形式的ADR，根据各国的现状，可以大致预测ADR未来的发展趋势：（1）利用司法与ADR社会功能和价值的提升。在纠纷解决方式的选择上，世界各国存在两种截然不同的思路，一种是完全依赖司法机构，如德国。另一种是将部分纠纷解决的权力授予非司法机构。两种思路都存在各自的不足，20世纪后出现了相互融合的趋势，一方面通过立法赋予ADR更高的正当性，法院承担起对ADR的监督指导和制约功能；另一方面一些非诉讼程序国家将纠纷解决的功能从法院向社会化的ADR转移，使更多的纠纷能够得到及时有效的解决，扩大了法律的作用范围。（2）ADR应用范围的扩大。首先，从ADR所涉及的领域来看，ADR不再局限于民事纠纷的解决，适用于不同行业的具有专门性的新型ADR不断出现；其次，从ADR的调整范围来看，除了在私法领域广泛应用外，一些行政纠纷甚至刑事纠纷也积极引入ADR制度，在因科技发展带来的新兴产业的纠纷解决中，ADR也逐渐显示出其强大的力量；再次，ADR逐渐渗入到法院审判程序中，很多法院对ADR的应用也非常重视，包括审前准备程序、审判过程甚至上诉程序都不同程度利用到ADR。（3）ADR发展的多元化。当代ADR发展的多元化，体现在其形式、性质、类型、功能、价值取向和主体的多样化。根据纠纷解决主体的不同当代ADR可以分为司法ADR、行政性ADR、民间性ADR和临时性纠纷解决机制以及私力救济和自力救济。（4）ADR的法制化、规范化。当代世界各国为了充分发挥ADR的功能和优势，纷纷通过立法和法院实践两种方式来实现ADR的法制化和规范化，这样既能有效促进当事人通过自治和自律达成和解，又不会导致某些当事人对权利的滥用；既能最大限度地减轻法院的压力，又不会影响司法权的权威。
二、ADR制度解决纠纷的优势
（一）节约社会资源，减轻当事人成本
虽然司法程序解决纠纷具有较强的规范性和正式性，但由于其程序复杂，处理案件通常耗时费力且成本较大，对于一些简单的轻微的或者可以通过第三人调解协商解决的案件，如果一概要走一遍司法程序，则会造成司法资源的极大浪费，当事人的成本也过高。ADR相对于司法程序来说是一种较灵活自由的方式，重视纠纷当事人的自主性，没有太多的强制性规定，若将这类案件交由ADR的非诉讼纠纷解决机制来处理，不仅节约了当事人的成本，也在很大程度上节约了社会成本。
（二）平和解决纠纷，促进社会和谐
ADR方式解决纠纷的特点在于减弱了双方当事人之间的对抗性，给他们提供和解的机会和可能，这种方式有利于从根本上解决社会纠纷，化解社会矛盾，促进人与人之间和谐相处，无论是对于家庭、邻里以及各种错综复杂的人际关系、社会关系的安定平和的维系，还是对于市场经济秩序的合理有序发展，以及提高社会道德文明程度，都具有诉讼所无法达到的特殊价值。在这个意义上，中国传统的“以和为贵”的思想与ADR的宗旨有不谋而合的默契。
（三）有利于改善社会治理方式，探索新的司法模式
ADR的发展为当事人提供了自主参与调整社会关系的机会和手段，满足了人们对社会民主化的要求，也有利于促进社区共同体的凝聚和自治。民间性ADR的发展说明了人们民主意识的增强和自我管理、自治能力的提高。同时，ADR的发展又能反过来又是促进公民民主意识和自治能力不断提升的强大动力。当代ADR纵然发挥强大的作用，但其最终目的却不是要取代司法程序，而是作为司法程序的补充同司法程序一起优势互补，更好地解决社会纠纷，维护社会稳定。在司法改革中，ADR的作用不可忽视，推进ADR与诉讼程序在纠纷解决机制中相互依靠，相互衔接，必将形成一种不仅具有司法权威和稳定性，而且更加充满民主协商、高效和谐与人性价值的新型司法模式。
三、我国调解制度的完善
中国的ADR以传统的调解制度为主，但历史上存在的调解与当代ADR中额调解制度具有不同的涵义，中国的调解制度经历了较长的发展历程。
（一） 我国调解制度
新中国成立后，中国的调解制度经历了三个阶段：一是20世纪80年代以前的调解，这一时期中国的调解被西方学者称为“毛泽东时期的调解”，其特点是体现着政治化功能，渗透着斗争哲学理念，全面承担着社会调整职能，并且几乎不存在与之相对照的法律体系。这一时期调解的大量应用，也反映了当时社会法制不健全，人民法制意识淡薄的事实。二是20世纪80年代到90年代，被称为“邓小平时代的调解”，体现了调解和法制并存及共同发展，由于法制的高速发展，90年代调解开始呈现出衰落的趋势。三是进入21世纪以后，人民调解制度开始发生变革，中共中央、最高人民法院、司法部等相继出台一系列关于加强人民调解工作的规定，表明我国的调解制度不再是传统意义上的调解，正在向现代化的调解制度转变并逐步融入到世界ADR的发展潮流中，为世界ADR的发展也作出自己的贡献。
21世纪以来，我国的司法政策倾向发生了显著的改变，以人民调解为主的ADR进入一个新的发展期，目前我国的ADR根据其性质大致可以分为以下几类：
1．民间性质的ADR
民间性质的ADR主要是指基层群众自治制度中的人民调解，另外社区内的其他形式的自治组织也能承担一部分纠纷解决的功能。 一些民间性组织也都具有调解纠纷的机构和职能，例如消费者协会等。
2．行政性质的ADR
行政性质的ADR可以分为两类，一是行政仲裁，在一些行政纠纷案件中，行政仲裁是行政诉讼的前置程序，有些行政仲裁还具有终局性，排除司法程序的应用。房屋拆迁纠纷，林木、土地权属纠纷，著作权、专利权纠纷等属于行政机关管辖。二是行政调解，案件处理结果以调解协议的形式结案，其原则是双方当事人自愿，行政机关以第三人的身份为纠纷的处理提供条件或者处理建议。如调解不成，当事人可以向人民法院直接起诉。
3．行业性质的ADR
行业自治在我国尚处于起步阶段，目前很多行业纠纷的解决仍是由行政机构承担的，但在构建大调解格局的背景行下，行业性ADR的建设正奋起直追，一些行业如会计师、律师、家电、金融、旅游等行业都制定形成了各自的行业规范，逐步建立起行业自治组织。
4．专门性质的ADR
这类ADR是在社会经济发展、分工越来越细致的前提下产生的，例如劳动争议调解及仲裁、消费者纠纷的调解、交通事故的处理及调解、医疗纠纷的调解、知识产权纠纷的处理等对于不同类型纠纷的调解需要不同的专门性知识，不能一概交由自治性或民间性的调解机构处理，因此专门性ADR便应运而生，承担起这一功能，其特点是具有多元化，并且有些程序已经与诉讼程序形成分工和对接。
5.行政复议制度
行政复议是根据当事人的申请，由行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度，具有纠纷解决的基本功能。在一般情况下行政复议不具有终局性，当事人对行政复议结果不满意还可以再像法院起诉，这样当事人就对纠纷解决的方式享有一定的选择权。
（二）国际ADR发展对我国的启示
在我国迅速的现代化过程中，对国际ADR的借鉴必不可少也是十分必要的，从国际ADR的发展中，我们可以得到以下启示：一是要注重ADR立法，从各国的ADR建设来看，大多对ADR进行了专门的立法，其形式或是采取单独立法或是在附于诉讼法中设立专章，而我国ADR目前尚无相关立法。二是要注重ADR建设过程中的本土化，在立法和制度建设时要充分考虑我国特有的风俗习惯等，只有将国际的先进理念和做法与我国国情相结合，才是适合我国的ADR发展道路并将其作用发挥到最大化。三是要在借鉴过程中注重创新发展，社会是不断进步的，我们在ADR制度建设时要以长远眼光进行前瞻性、创新性设计，在符合当前社会状况的同时，充分考虑未来社会的发展趋势，使得这项制度在一定时期内具有稳定性。
（三）完善我国调解制度的措施
当前人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的大调解机制正处于积极构建之中，并已初步规范化、制度化。这一机制的建立，必将发挥自身主体多元性、网络多维性、范围广泛性和手段综合性的优势，有效解决社会矛盾纠纷。从上文的分析中，可以得出我国在构建大调解格局时应注意以下方面的建设与完善:
1. 加强ADR宣传，引导非诉解决纠纷
中国人对于“官司”的态度经历了较大的转变，从封建社会开始，到新中国成立后的一段时期内，人们对于“官司”是敬而远之的，一般情况下是不愿意惹上官司的。随着社会的进步、法制的健全和人们法律意识的增强，开始出现“好讼”的现象，人们都希望通过诉讼打官司来维护自己的合法权益。构建大调解格局，首先要加强对替代性纠纷解决机制的宣传，让人们了解诉讼并不是解决纠纷、维护权益的唯一或是首选渠道，ADR作为一种更加方便快速的纠纷解决机制更便于当事人寻求公道和正义。可以通过电视、网络、报纸等大众媒体对ADR制度特点、功能、优势等加强宣传，培养社会公众有纠纷先调解的思维，而不是遇事就打官司的思维习惯，引导公众选择非诉讼纠纷解决方式。
2.完善ADR立法
在法治国家中，任何一项制度的建立都需要与之相适应的法律基础。要构建大调解格局，必然首先进行立法政策上的宏观规划，而后才能根据事先画好的蓝图展开制度建设。中国目前关于ADR的立法尚不成熟，在ADR制度的立法模式上应该持谨慎态度。为了保持法律的稳定性和统一性，不宜采用修改民事诉讼法将其纳入其中的模式，而应该借鉴美国的做法，先就此单独立法，出台暂行性规定，待时机成熟后，再考虑是否将其纳入民事诉讼法之中。
3.优化制度设计
尽管我国已经存在不同种类和性质的ADR,但总的来说，各种制度之间的配合衔接还没有达到全面应对社会矛盾，解决纠纷的要求，人民调解、行政调解、司法调解三者不应是完全独立的三套机制，而应该在根据就纠纷的性质在处理纠纷的不同阶段发挥自己的作用，实现（1）程序对接：对于当事人直接到法院起诉的没有经过人民调解委员会调解的民间纠纷，告知并建议其首先通过人民调解解决纠纷，对于行政性质的纠纷，则可以建议其选择行政调解或行政仲裁。对于调解的后续工作由专门人员或在法院协助下做好监督和执行。（2）效力对接：当事人根据已发生效力的人民调解协议向法院申请支付令的，只要符合法定条件，法院应予支持；对于经调解制作的调解书，审查合法后应当赋予其与法院所做判决书相同的法律效力。（3）救济途径的对接：当事人根据人民调解协议向法院申请强制执行时，法院应对调解协议进行合法性审查，对于违反法律禁止性规定，损害国家、社会和他人利益或者违反当事人自愿协商原则的，人民法院应予撤销，根据当事人自愿原则，可对该纠纷再次调解或者起诉。
4.加强纠纷解决人员队伍建设
尽管司法审查制度对于监督ADR的运作具有安全阀作用,但不可置疑的是ADR程序在很大程度上游离于司法体制之外,因此人力资源建设对于ADR的健康发展十分重要。在这方面可以借鉴英国做法，加强调解人员的培养和考察。在调解人员的选任上，可针对不同性质的ADR设置不同的来源和标准，例如民间调解机构的调解人员,需要具有丰富生活经验和拥有一定的法律知识，因此可以聘请退休的法官或法院转岗分流人员,他们具有相关的法律知识,同时具有丰富的审判经验。如果有专门的部门对他们进行培训和指导，就能够在民间调解中充分发挥其作用；对于专门性的ADR人员，对专业素质要求较高，可以设置一个考核制度，授予从事相关专业的资格，这样既能保证调解人员自身的整体素质，又能确保各种专业性较强的纠纷得到正确的解决。
此外，我们可以参考日本在确定调解人员的费用的来源及其地位问题上的做法,将法院确定的可供选择的调解人员作为法院的非公务人员管理,由国家财政给其一定的津贴,具体数额和操作可由最高人民法院规定。
结语
目前替代性纠纷解决机制(ADR)以其多元化的纠纷解决方式和独特的优势越来越成为社会生活中不可或缺一种要素和机制，随着社会经济和法制的进步，必将得到更充分的发展和应用。究其原因，ADR的发展推动力都是源于社会本身，源于社会主体对解决纠纷的需求。我国当前的社会环境正显示出对ADR的迫切需求，这也恰恰是我国ADR发展的良好时机，在完善现有ADR制度的同时，要不断借鉴国际上其他国家的已有经验，并根据我国的国情和司法现状加以分析，注重移植过程中的本土化和特色化，促进大调解格局的建立和完善。
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